■本报特派记者 钱蓓
2016年，在沪全国人大代表组成专题调研组，围绕“推进精准扶贫，打赢脱贫攻坚战”主题，赴贵州遵义、湖南湘西等地考察调研，形成调研报告，剖析中国中西部地区推进精准扶贫的“进度条”，对扶贫工作面临的基本情况和主要瓶颈作了梳理。
东部地区以对口支援方式参与精准扶贫。以上海为例，到2015年底，上海市对口支援地区涉及7省份13个地区，共有贫困人口313.6万人。上海多年对口支援探索形成的援助方法，也被调研组纳入了报告中。
解剖湖南案例
调研组认为，中西部地区的贫困问题和扶贫开发工作具有一些共性，他们以湖南省为例，梳理中西部地区精准扶贫的进程和特点。
湖南省有51个扶贫开发工作重点县，其中国家连片特困地区县37个；有8000个贫困村，占行政村总数的19.23%。到2015年底，全省还有465万建档立卡贫困人口，贫困发生率8.2%。
湖南省委常委会、省政府常务会议先后40余次研究扶贫工作，出台一系列政策，加大扶贫投入，充实扶贫力量。全省初步构建起“1+10+17”脱贫攻坚政策支撑体系：一个目标指南、十方面保障机制、17个行业部门的实施方案和支持政策。
精准扶贫的基础工作是对贫困人口建档立卡。湖南省组织动员10多万党员干部，对4.2万个村、5700万名村民进行逐村逐户情况调查，识别了8000个贫困村、704万贫困人口，建立健全了建档立卡数据库。
根据脱贫目标，湖南省提出了全面推进产业扶贫、易地扶贫搬迁、教育脱贫、兜底保障脱贫、生态保护脱贫等“五个一批”行动计划。
归纳上海思路
东部地区一般都负有对口支援任务，扶贫开发工作也存在着很多共性，调研组以上海市为例，归纳出东部地区对口支援任务和扶贫开发工作的主要进程。
至2015年底，上海市对口支援地区涉及7省份13个地区，共有贫困人口313.6万人。其中：新疆喀什对口四县有45.5万人；西藏日喀则对口五县有7.1万人；青海果洛六县有2.2万人；云南四州市和两个经济重点合作州市共有208.3万人；贵州遵义九县有36.8万人；三峡库区重庆万州有10.6万人；湖北宜昌夷陵区有3.1万人。云南和贵州的脱贫任务最重。按照中央要求，上海市各对口支援地区对脱贫攻坚工作都作出了具体部署。
上海对口支援工作逐步形成了“民生为本、产业为重、规划为先、人才为要”的方针。上海市委、市政府高度重视对口支援工作，成立了市对口支援与合作交流工作领导小组。
上海的对口支援探索形成三大援助方法。
一是增强内生动力与发挥上海优势相结合。通过多年的援助，对口支援地区基础设施等硬件环境得到有效改善，对口支援工作的重心正在从输血向造血、从硬件向软件转变。比如，在三峡库区，上海市累计安排援助资金7600万元，建设了三峡移民就业基地、三峡移民生态工业园等标准化厂房9万多平米，解决了近3000多名移民的就业问题。在新疆喀什，建立了上海—喀什职业教育联盟，采取“学校+企业+行业”模式，辐射整个喀什地区的21所职业学校，使4.9万名学生和2500多名教师直接受益。在卫生援助方面，创新医疗人才组团式援疆模式，通过“专业技术人才+卫生管理人才”组团式选派、上海市多家三甲医院组团式结对，医疗设备与配套技术组团式提升，成功将喀什二院打造成三甲医院和南疆医学技术高地。中组部、国家卫计委等高度肯定“组团式”援助模式，并在西藏进行了复制推广，先后推出医疗人才、教育人才组团式援藏。
二是共性需求与当地特色相结合。民生改善是对口地区的共同需求，上海在不同地区都安排了产业、教育、卫生、就业等民生改善项目，并且坚持资金和项目向基层倾斜、向农牧民倾斜。
三是政府主导与社会参与相结合。上海注重引导社会力量参与对口支援，逐步建立完善社会动员机制，发挥专项资金杠杆作用，鼓励企业投资、志愿者服务、慈善捐助等活动，形成了全社会关心支持对口支援工作的良好氛围。
分析扶贫的问题瓶颈
调研组认为，近年来全国扶贫开发工作得到了全面的推进，取得了一些重要的成绩，但发展过程中也存在着一些问题和瓶颈。
一是观念转变没有完全到位。少数地区存在着扶贫开发就是要重点解决经济发展问题、热衷于上大项目的认识偏差，没有把思想观念和资源力量聚焦到“脱贫”这个核心要求上来、没有把工作重点锁定到贫困人口的脱贫上来、没有紧扣到“两不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿；义务教育、基本医疗和住房安全有保障)这个首要目标上来。
二是脱贫攻坚任务仍然艰巨，贫困地区的基本生产生活条件困难。全国建档立卡的12.8万个贫困行政村中，有6.9万个不通客运班车；在87.1万个自然村中，还有33万个不通水泥路。在西部和中部地区建档立卡贫困户中，分别还有22.9%和13.1%的贫困户饮水困难。在西部地区，仍有2.6%的贫困村没有通生活用电，10.3%的贫困村未通生产用电。
三是多重致贫因素交织叠加。从全国一些贫困地区来考察，贫困户的致贫原因更加复杂多元，交织叠加、互为因果。在建档立卡的贫困户中，认为因病致贫的有1242.3万户，占42.2%；因缺资金致贫的有1043.8万户，占35.4%；因缺技术致贫的有658.4万户，占22.3%；因缺劳力致贫的有494.1万户，占16.8%；因学致贫的有265.7万户，占9.0%；因残致贫的有170.9万户，占5.8%；因灾致贫的有170.5万户，占5.8%。
四是扶贫投入难以满足需求。尽管各级政府的扶贫资金一直在增加，但与贫困地区和贫困人口的发展需求相比，专项扶贫资金仍显不足。2014年，中央财政专项扶贫资金达到了433亿元，但是占中央财政收入的比重一直在下降，1986年至2014年，由2.44%下降到0.67%。同期，专项扶贫资金规模从占全国GDP的比重，由0.44%下降到0.07%。此外，各类涉及扶贫的政策和资金，来源和渠道很多，普遍存在着分散、细碎、撒胡椒面的现象，无法有效形成扶贫合力。
此外还存在贫困地区缺少产业支撑、片区扶贫政策不够平衡等问题。
提出七方面意见建议
调研组提出七方面意见建议：提供法律保障，加强统筹协调；加大扶贫投入，强化资金支持；加快基础建设，改善发展环境；推进产业发展，增强造血功能；加强生态保护，完善相关政策；扶贫政策待遇，需要一视同仁；加强对口支援，助推脱贫攻坚。
调研组建议全国人大常委会考虑制定《全国农村扶贫开发条例》，同时对涉及农村扶贫开发的土地承包、抵押贷款等法律问题作必要的修改。
调研组认为有必要进一步加大扶贫资金的投入：一是从2017年开始连续四年适当提高中央财政专项扶贫资金占中央财政收入的比重和专项扶贫资金占全国GDP的比重。二是中西部地区各级地方政府的扶贫专项资金投入应该保证合理的增长。东部地区的对口支援资金，应该保持比较合理的水准。
“目前我国的贫困地区大多是生态保护区、限制开发区，而国家生态补偿标准比较低，一定程度上影响了贫困地区的脱贫步伐。”调研组提出，中共中央、国务院发布的 《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确“加大贫困地区生态保护修复能力，增加重点生态功能区转移支付”，因此要尽快出台相关具体的扶持政策。
此外，在一些贫困地区还存在着“同一片区扶贫政策待遇不同”的情况，调研组认为应该从国家层面出发，按照“同一片区同一待遇”原则，进一步平衡相关省份片区扶贫政策待遇。对于特困片区、中央苏区、革命老区，少数民族地区等特殊地区，应该进一步完善相关的支持政策，抓好统筹协调，一视同仁。
对于对口支援地区的脱贫攻坚任务，对口支援帮扶方也有责任。调研组建议强化东西部地区的扶贫协作，推动东部地区人才、资金、技术向西部流动。加强资金项目集中集聚，进一步向基层倾斜、向贫困群众倾斜，通过发展产业促进就业，增强对口地区自身“造血功能”。
(本报北京3月9日专电)