■本报首席记者 钱蓓

    全面推开一整年的上海长期护理保险试点，成为今年上海两会养老议题中的头号话题。关心上海养老事务的代表和委员以现场发言、代表建议、委员提案、政协大会发言等形式肯定长护险成绩，也把他们观察到的长护险运行问题逐一呈现。

    截至目前，全上海共受理长护险申请24.9万人次，完成评估21.6万人次，13.8万老人接受居家照护服务。长护险服务清单上的42个服务项目共被使用2568万次，其中27项基本生活照料服务的发生量占85.5%，15项临床护理项目的发生量占14.5%。

    “成绩不多说了，我们来谈谈问题”——民主党派和“较真”的代表、委员相信上海可以做得更好。他们提出，长护险试点过程中出现了一些背离制度设计初衷、亟需改正完善的问题，比如部分评估结果失真失准，一些护理人员人证不符、服务质量不过关，居家养老服务遭到了“挤压”。

    统一评估失能检出率偏高

    农工党上海市委重点针对长护险的居家护理部分作了调研。他们认为，作为长护险“守门人”的统一需求评估“质量存在偏差”，比如部分申请人的调查表评级结果与实际需求不对应；部分调查内容无法反映申请人的实际身体状况，部分地区的统一评估复评率较高、等级调整多。

    统一需求评估结果分为六个等级，失能程度达到二级以上的申请人可以获得长护险服务，等级越高，服务时间越长。市人大代表、青浦区盈浦街道党工委书记徐孝芳介绍，在盈浦街道2018年前11个月的评估中，失能检出率出现明显的前低后高趋势，这反映出评估机构对评估标准把握时紧时松，前后不统一，“总体失能检出率偏高，部分未失能的老人获得了评估等级，部分失能老人的评估等级明显高于实际状况。也有少量确实失能的老人没有获得合理的评估等级。”

    徐孝芳指出，统一需求评估是老人享受长护险待遇的“控制阀”，“如果评估结果失真，长护险基金将面临风险。”她分析，导致评估标准偏宽松的原因有三：一是服务机构出于扩大业务需要，对评估机构施加影响；二是有的老人出于对服务需求的期望，没有真实反映身体状况；三是评估机构医护人员退出，放松评估尺度。

    农工党上海市委调研发现，全市现有需求评估机构40家，绝大多数没有专职评估员，主要借用街道聘用人员和社区卫生中心医护人员，评估质量难以保证。他们认为有必要优化老年照护统一需求评估体系，完善评估信息管理系统，要确保系统与民政救助、医保数据、居民健康档案等数据库互联互通。徐孝芳认为评估必须落实责任主体，确定质控方案和监管机制，对违规评估要进行查处。

    一位护理员一天服务10名老人甚至更多

    市政协委员丁勇观察到长护险服务人员的服务质量良莠不齐，表现之一是偏高的“人护比”。人护比，是反映服务人员每日人均有效服务量的指标，人护比越高，人效越高、利润越高。丁勇指出，长护险服务人员的人护比经常达到1∶10甚至更高——也就是说，一位护理员一天服务的对象数量达到10个甚至更多。

    “目前长护险服务支付只与服务频次挂钩，客观上导致了服务供应商对高人护比的追求。过高的人护比势必以缩短服务时长、牺牲服务质量为代价。”丁勇介绍，在较早推出长期护理保险制度的日本，监管机构对人护比有严格规定，一般不允许超过1∶5。他认为，上海也有必要设立人护比上限。

    一线护理中还有个别令人担忧的现象，丁勇列举了比较典型的两种：一是“套证”——按照服务单价由低到高，长护险服务人员主要分为养老护理员、养老护理员（医疗照护）、执业护士等几类，少数缺乏医疗照护资质的人员有“套证”举动，也即两人或多人“共享”医疗照护资质证件；二是服务“套现”，在不提供满时服务、达标服务的情况下，仍然说服老人在“服务确认单”上签字。除此之外，还有以家政服务取代小时收费更高的生活照料甚至临床护理的情况，如此便能获得更高的“客单价”——这种情况有时候与评估等级的虚高配套出现。

    “这些细节看似是服务人员个人行为，背后却反映了长护险制度体系中的漏洞。”丁勇指出，一方面，监管部门之间信息不同步、不对称、不协同，服务对象一般都是被动接受信息，如果服务机构故意隐瞒服务人员的资质、身份、服务范围、服务时长，服务对象很难发现；其次，监管部门虽然启用了线上平台进行服务监管，但支付核查却仅考察纸质“服务确认单”与系统录入数量的一致性，一旦纸质确认单信息失真，线上数据便形同虚设；再者，长护险服务所涉及的多个部门相互信息并不同步和对称，极易导致监管疏漏。

    丁勇希望上海能设立一个“长期照护管理中心”，统筹监管职能、提升服务质量，确保几大基本功能，比如匹配符合资质的服务供应商；实现对护理服务的高效监督和有效管理等。

    长护险和居家养老不应该“非此即彼”

    长护险服务和居家养老服务是非此即彼、不能共享的吗？记者咨询相关部门人士获悉，答案并非如此，只是这两项服务之间的关系有些复杂。

    市政协委员、上海师范大学社会保障与社会政策研究中心主任郝勇解析，长护险出台之前，民政部门已连续多年面向困难群体提供居家养老服务；长护险试点推广过程中，部分居家养老服务对象被“平移”到长护险服务对象清单。两项服务不是不能叠加供给，只是原来居家养老服务的财政资金支付被削减了。换句话说，享受叠加服务的个人获得的服务待遇不是“1+1”，而是低于“1+1”的。

    用相关部门人士的话说，“长护险没能覆盖的困难群体，继续享受原有的居家养老服务；长护险覆盖到的服务对象，在服务待遇总量不减少的情况下，适当减少居家养老部分服务。照此逻辑，长护险评估等级越高的老人，享受的长护险服务时长越久，相应的居家养老服务时长就压缩得越厉害。”

    郝勇指出，居家养老服务面向困难群体，属于社会救助层面的服务；长护险按照制度设计是要发展成为社会保险的，是社会保险层面的服务，两者可以叠加、不能互为代替。他建议在以长护险为社会保险的基础上，再叠加面向困难群体的社会救助服务。农工党上海市委的提案、市人大代表袁静的代表建议等都作出了同样的呼吁。