建设具有全球影响力的科技创新中心，是上海勇当排头兵、敢为先行者的抓手之一。2015年以来，一系列政策举措相继出台，以“科创22条”为代表的各类政策文件有75件、约32万字，针对基础研究、技术开发、技术转移、产业化等创新环节，覆盖科研机构、高校、企业、中介组织等创新主体，在很大程度上，为改善创新创业环境，提升自主创新能力提供了保障，成效初显。然而，种类繁多、信息量大的各类科创政策实施以来，是否百分之百落地？政策的友好性、普惠性、适用性、协同性如何？前不久，市政协常委会议聚焦“深入破解难题瓶颈，推动科创中心建设重大政策举措落实落地”专题议政，这不仅是市政协连续第4年为科创中心建言，也是首次突显民主监督特点的常委会议。在前期调研阶段，政协委员们的目标任务十分明确，就是按照“三个对照”作建言准备。第一，对照国际最高标准、兄弟省市先进经验，调研上海在人才、企业、环境等政策供给方面做得如何；第二，对照已出台的科创中心建设各项政策措施，调研政策含金量和具体落地情况如何；第三，对照2015年以来市政协提出的关于科创中心建设方面的意见建议，调研建言采纳推进情况如何。为此，政协委员们纷纷走进科技园区、企业、高校、科研院所，通过座谈、发放问卷等形式，深入了解金融、人才、政府服务、营商环境等相关政策在具体操作上的堵点难点。在建言过程中，不赘述成绩，直接找茬点出问题，成了首次监督性常委会议上，常委们心照不宣的共识。
政策不能看得见摸不着
若单纯追求政策的数量，在政策设计和推行时忽视需求导向这个初衷，那么再多的政策也起不到好的效果。肖堃涛常委在代表教科文卫体委员会作重点发言时透露了一些来自中小企业的政策反响。有中小企业反映，初创企业轻资产的特点往往难以满足银行的资质要求，很多中小企业不得已而采取股权融资的方式获取资金，但对于初创企业来说，股权融资并非最理想的融资方式，希望能有政策措施，帮助创业初期企业通过债权融资方式解决资金瓶颈；有互联网企业反映，目前的人才引进政策和人才补贴政策主要是针对高端人才和海外人才，而对企业发展需要的年轻中基层专业人才缺少扶持；还有的中小企业直言，一些政策是锦上添花，却不能雪中送炭，认定标准门槛过高，很多科技金融政策、税收优惠政策看得见摸不着。
企业有企业的烦恼，高校院所也会遇到难题。受邀在常委会议上建言的王建平委员反映，人才政策中明确保障和落实用人主体自主权，高校、科研院所在编制限额内自主引进人才，但自主招聘流程不透明，某些单位从申报招聘到最后获批，需历时一年之久，期间也不清楚到底是哪一个环节受阻。“政策落实需要从发布者逻辑向使用者逻辑转变”，王建平委员认为，要提供更加公开、透明的举措，更加强化信息对称，便于用户获取所需要的政策信息。
根据政协委员前期调查，在各类科创政策中，海外高层次人才引进、成果转化激励、高新技术企业认定及其税收优惠等政策的知晓度居前，其中，研发费用加计扣除和高新技术企业认定优惠政策得到广泛认可。但肖堃涛常委坦言，有些科创政策难以落地，也许就是因为政策出台时总做增量，信息同质化碎片化，导致办理流程不明晰，创新主体的体验度不强，而有的政策虽具有前瞻性，却没有精准把握企业的现实需求，显得普惠性不足。肖堃涛常委建议，针对创新政策实施中发现的问题，及时完善实施细则，规范政策实施流程，让创新主体更加便利地享受政策扶持，注重倾听创新主体心声，切实把主体需求转化为针对性、操作性强的政策举措；利用大数据针对性地推送政策信息，提供智能推荐、精准服务，提高政策到达率；探索建立定期评估与动态评估相结合的政策评估制度，规范政策评估的关键环节、评估内容，提高政策满意率。
自科创中心建设开题以来，政协委员一直高度关注。在十二届政协的五年中，相关提案有130多件，十三届一次会议以来，已有70名委员和4个党派团体提出提案近30件。科创政策落实得如何，从给委员提案的答复中也能窥见一斑。担任市政协提案委员会常务副主任的黄鸣常委，接触了不少关于推动科创中心建设的提案。她发现，提案中就加强科技服务产业集群发展，支持中小科技产业自主创新提出建议，得到的答复总是用大篇幅论述重要性，而政策如何实施、效果如何却交代甚少，而几乎所有科创相关提案的答复中，很难看到针对困难和不足的主动反映，更缺少直面问题的思考。“提案承办部门应对政策推进实施中遇到问题有客观分析，可以借助委员力量，在共同协商中研究对策”，黄鸣常委说。
政策不能有原则无细则
创新政策明确了发展方向和重点，但具体操作中缺少配套机制，引发常委们讨论。
建设具有全球影响力的科创中心,最根本、最核心的因素是人才。上海已经出台了人才“20条”“30条”以及《上海加快实施人才高峰工程行动方案》等人才政策。对企业而言，这些政策是不是每一条都发挥了作用呢？有的常委直言，政策是好政策，但当前人才评价机制尚不完善，阻碍了政策的落地。来自工商联界别的赵丽佳常委深知企业用人的烦恼。“现在的人才落户政策设置职称、学历等考核指标，有些本科学历的业务骨干能力远超硕士博士，但却无法解决落户问题”，赵丽佳常委认为，人才评价机制不健全，用人单位没有足够话语权，使得政策实施难。她建议，进一步优化人才引进评价指标体系，参照技术移民、投资移民等通行规则，完善毕业生落户和居住证转户籍的评分标准，强化人才评价的产业导向、需求导向，确立人才引进的市场主体评价权。邵楠常委也建议，明确和细化各类人才定义，有针对性地在居住证申领、积分及“居转户”方面给予适当条件放宽。
建设功能型平台是上海科创中心“四梁八柱”的重要组成部分，上海已确定首批18个研发与转化功能型平台。刘幸偕常委认为，要加快功能型平台建设，还需要在实施路径和体制保障上动点脑筋。在他看来，具有技术领域承上启下作用的第三方行业研究院所和实验机构缺失，科研生态链不健全，一定程度上阻碍了功能型平台发展。刘幸偕常委建议，以政府购买服务的方式，从高新技术企业中有选择地建立或恢复一些中立的、为第三方服务的产业和行业研究院所与实验室，并适时成立相应的协调机构，对创新成果的转化研发进行总体规划、支持服务与协调管理。新建或复建的行业研究院所与实验室，专司为共性的行业发展提供服务，是企业与科研院所、高校之间科技成果转化的桥梁与纽带。“这些第三方机构同被服务的企业之间没有竞争关系，可以成为其行业领域内的研发基地和中试平台，承担共同技术开发、行业标准制定、产品测试鉴定等工作，也可以吸引到一些行业高手”，刘幸偕常委说。
卢慧文常委也持类似观点，她补充道，上海的第三方机构和体制外专业人士队伍开始成长，但尚处于起步、探索阶段，业务拓展的市场化程度不高。她认为，服务于第三方机构的体制外专业人士人数虽然不多，力量却很强大，不应该忽视这类群体在科创中心建设中的作用，建议鼓励沪上科创服务机构与港澳地区同类专业机构合作，通过互相开设分支机构、互相认同评价机制等方式，联合培养、联合引进科创领域的国际化专业人才，拓展和优化业务，便于专业人才通过合作平台，既有机会更多实践国际通行规则，又能结合本地发展实际情况开展工作。
诚信体系不健全也影响了部分政策的具体实施。保护知识产权就是保护创新。上海“知识产权12条”提到，加大对知识产权侵权失信行为的惩戒力度，提高知识产权保护社会信用水平。王秋良常委指出，目前，由于相关信息分散，还没有形成完整的信息采集链条，对于侵权人无法达到“一处失信，处处受限”的惩治效果。他建议，从侵害知识产权犯罪和恶意侵权两方面信息入手，建立起知识产权侵权失信惩戒机制。聚焦规范政府项目评审，方奇钟常委指出，项目评审组织不严谨、缺乏前期审阅环节、大额资金项目责任机制缺失等情况依然存在。他建议，修订和完善政府项目评审相关规定，明确组织者、专家的责任意识、问责意识、诚信意识，形成风清气正的项目评审氛围，加强事中事后严格监督管理，并对评审通过后的资金下拨时间和验收期限作明确规定，惠及更多企业享受政府政策。
政策间不能缺统筹协调
政策互联互通不够，衔接性不强，也是政策落地难的突出表现。常委们建议，探索建立跨部门、跨领域的创新政策联席制度，加强科技创新政策与财税、金融、贸易、投资、产业、知识产权等政策资源的统筹协调。
不少常委注意到了科技成果转化政策与国资管理政策、企事业考核管理政策之间的不协调。“上海科技创新政策不少，有些还是具有领先优势的，但存在着角色错位”，屠海鸣常委举例说，民企较少参与风险投资，而国企受国家财产保值增值考核指标影响，必然对高风险项目持排斥态度，很难让国企真正“拥抱风险，宽容失败”。对此，刘纪明常委也有同感。在他看来，《上海市促进科技成果转化条例》提出的科研人员个人可享有转让高新科技成果不低于70%的转让收益，此条激励政策在一些国有企事业单位却成了难题。有种观点认为，国有单位的研究人员拿国家工资，研究经费是国家投入，如果将成果转让收入的一部分转给科技人员个人，会造成国有资产流失，有的科研单位宁愿科技成果束之高阁，失去转化机会，也不敢越雷池一步。刘纪明常委认为，要解除国有企事业单位的这种顾虑，还是要善于运用法治思维。他建议，可以根据科学研究、成果形成、成果确权、成果转化等不同环节，构建起承揽合同签订和履行、知识产权确权、科研成果转化及收益分配等不同的法律关系，做到合理分配利益，保障科技成果转化成功后的转化主体，尤其是个人主体的收益，调动起国有企事业科研人员的积极性。
前期调研中，委员们还发现，有的人才政策与高校现行的人事制度及科研评价制度之间不协调。比如，人才新政中提到，高校为科技创新人才离岗创业保留职位，但教师离岗创业后仍然占用编制，易形成一岗多人，而在高校聘任制改革背景下，若高校教师在聘期内提出离岗创业并保留职位，与人事制度相悖，还容易触发人事管理矛盾。委员们认为，应深化高校人事制度改革，进一步加强与科创政策的衔接，出台离岗创业人员收入分配等人力资源管理细则，既保证高校教师从技术转化中受益，又要兼顾校内公平。
不仅是政策的制定实施要强调协同，李卫东常委还提出，在长三角一体化的大背景下，各单位各行业搞科研也要具备协同创新意识，“科技创新不是分散式的，应该集中起来握紧拳头，发挥上海科研单位的先进性，用好整个长三角区域市场”。