■本报记者 李静 祝越
减少一次性用品使用；垃圾混装混运最高罚款10万元，情节严重的将被吊销收运许可证；首次明确市、区、街镇三级管理模式……昨天进入一审程序的《上海市生活垃圾管理条例（草案）》从源头分类减量、分类投放、收集、运输、处置、资源化利用等各环节提出分类规范，建立健全生活垃圾全程分类体系。《条例（草案）》看齐最高标准，自我加压，其中不少条款为全国首次提出；并注重可操作性，为本市破解垃圾综合治理难题提供路径指引，形成基本制度规范。
覆盖生产流通消费办公等环节，促进源头减量
源头减量分类是生活垃圾综合治理的重要内容，对缓解日益增长的垃圾总量和收运、处置压力等具有积极意义。《条例（草案）》在生产、流通、消费、办公等源头环节全面提出垃圾分类要求：生产环节遵守清洁生产规定，采用清洁生产技术；流通环节实行果蔬菜皮减量，限制过度包装；消费环节倡导使用可循环利用产品，交易闲置物品；办公环节实行绿色办公、绿色采购等。
实际上，源头减量涉及众多行业的生产、流通领域，有着“全国一盘棋”的特点，往往超出地方立法权限范围。《条例（草案）》重点聚焦减少一次性用品使用，形成若干具体规范。此外，为确保真正实践果蔬菜皮就地处理措施，《条例（草案）》进一步明确新建和既有农贸市场、标准化菜场配置就地处理设施的具体要求。
近几年来，本市生活垃圾增量中占比90%的是包装类垃圾，虽然其重量占比只有5%-10%，但体积很大，常常导致居民区垃圾箱房外溢，也给后续收集、运输、处理等带来极大压力。《条例（草案）》特别关注快递包装物减量问题，考虑到本市快递物品入境量约为出境量的1.5倍，在外省市尚未推行快递包装物强制减量的情况下，《条例（草案）》主要通过制定快递绿色包装标准、快递企业使用电子面单和中转箱等措施，减少快递包装物的消耗。
针对目前面临的社会发动不充分、源头分类实效不明显、居住区分类达标率不高等问题，《条例（草案）》明确完善社会动员体系，规定将通过购买服务方式、实行正向激励、提倡志愿服务、加强行业自律、广泛宣传教育、纳入创建活动、实行社会监督等多种方式，全面宣传、推广生活垃圾分类减量。
严禁将四类生活垃圾混同，或与医疗废物等非生活垃圾混同
生活垃圾混装混运一直备受指责。《条例（草案）》首次对违反分类收运规定的行为设定罚则：除了处以最高10万元罚款外，情节严重的，还将吊销收运单位的生活垃圾经营服务许可证。
分类收运有“承前启后”效应，是连接前端分类投放与末端分类处置的重要环节。以前，由于部分小区、单位分类收运能力不足，导致从收集容器到垃圾箱房间的驳运过程中存在混装混运等现象，影响居民分类积极性，也抑制后续分类处置效率。
今年2月，市政府印发《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，明确全面实行分类驳运收运。《条例（草案）》结合文件内容，重点从三方面规范分类收运：一是分别明确四类生活垃圾的具体收运方式；二是落实责任人具体职责，要求责任人配置分类驳运机具，分类驳运，交付的生活垃圾符合分类要求；三是收运单位配备分类收运专用车辆、船舶进行收运和中转，严禁将四类生活垃圾混同，或者与医疗废物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。截至8月底，本市已规范喷涂湿垃圾收运车423辆，配置有害垃圾收运车14辆。
加快建设分类处置和两网融合基础性设施
市统计局 《2018年市民生活垃圾分类处理情况调查》显示，2000名受访市民中，认为分类处理设施不健全是生活垃圾分类处理主要障碍的比例最高，约占32%。确实，本市生活垃圾收集、转运、处置和资源化利用等处理设施，仍是全程分类体系建设的短板。
为此，《条例（草案）》设专章作出规定，强化规划引领，注重建设“落地”：一是在规划环节，明确市、区绿化市容部门按照生活垃圾全程分类要求，编制生活垃圾管理发展规划，并据此编制生活垃圾处理设施专项规划。二是在建设环节，要求市、区绿化市容部门根据专项规划制定年度建设计划，并纳入相应的年度投资计划和土地供应计划；配套的生活垃圾收集设施应当与建设项目主体工程实行“三同步”，并对不符合分类要求的既有收集设施逐步实施改造。
今年6月，本市已开始试行生活垃圾分类收运处置体系和再生资源回收体系“两网融合”建设相关要求。此次《条例（草案）》既规范了生活垃圾处理设施，又强化了再生资源回收体系建设，要求商务部门负责编制再生资源回收网点布局规划，并强调与生活垃圾处理设施专项规划之间的相互衔接；同时，通过绿化市容部门推进回收服务点、中转站、集散场建设等措施，加快实现与再生资源回收网点布局的兼容共享。截至8月底，全市已建设1475个“两网融合”回收服务点、38个中转站，松江、奉贤、崇明等区推进速度较快。
建立“条块结合、以块为主”管理模式
生活垃圾管理需要各级政府部门联手，形成合力。《条例（草案）》依托市、区、街镇三级管理体制，确立条块结合、以块为主的管理模式，在市级层面，市绿化市容部门负责生活垃圾管理工作的组织推进、指导和监督；市发展改革、商务、房管、环保等部门分别在推进循环经济发展、再生资源回收、物业履责、污染防治等方面发挥主要职责，发挥生活垃圾管理的协同作用。对于生活垃圾管理工作中的重大事项，则通过联席会议制度综合协调。在区级层面，区政府负责所辖区生活垃圾管理工作的组织实施，区绿化市容部门承担具体推进、指导和监督工作。在街镇层面，街镇负责落实所辖区域生活垃圾分类投放、分类收运等管理工作。