■本报驻苏记者 叶志明 记者 赵征南
党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，标志着这项制度改革从先行试点进入全国试行的新阶段。在此之前，吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南等7省市已先行试点。从今天起，本报推出“生态环境损害赔偿制度改革探索”系列报道，介绍各地在开展这项工作中的新探索、新举措。
——编者
由泰州市中级人民法院立案受理的两起环境诉讼近日引起了人们的关注。记者从泰州中院获得的两份民事诉状显示，原告皆为“江苏省人民政府”，而法定代表人均写着江苏省省长的名字。这两件案子，是作为生态环境损害赔偿制度改革试点的江苏省，在环境诉讼领域的又一次尝试。
“生态环境损害赔偿制度改革试点之前，当生态环境受到破坏时，赔偿责任主体不明确。如今，对赔偿责任进行了明确，可以保证被破坏的生态环境有足够的资金来进行后续的生态修复，变‘政府买单’为‘污染企业’买单。”江苏省环保厅政策法规处副处长贺震在接受记者采访时表示，上述案件表明了江苏重拳打击环境违法行为的鲜明态度，同时，进一步在实践中健全生态环境损害赔偿制度已成必然之势。
破解环境赔偿案件“缺少原告”尴尬
这并不是江苏省政府第一次作为环境诉讼的原告，早在去年4月，江苏省政府和江苏省环保联合会一起，将一家倾倒废酸的污染企业告上了法庭。最终，该企业在被判处罚金2000万元的基础上，又被判赔偿金2400多万元。
“2000万元属于刑事处罚，并不包含生态修复的费用。根据《侵权责任法》，企业污染环境需承担损害侵权责任。但这一块的追究过去往往很难进行，致使受损的环境无法及时修复。”贺震说，“最重要的原因还是缺少原告。”
2015年11月，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。根据江苏版的《试点方案》，省政府是江苏省行政区域内生态环境损害赔偿权利人；同时，受省政府委托，环境保护、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等部门根据职责分工，负责相关损害的索赔。
“就像这两件案子，虽然省环保厅和省政府法制办受省政府委托办理相关案件事宜，但原告始终都是省政府，责任主体一直未变。”泰州中院行政审判庭法官助理蔡鹏说，“由于案件在开庭准备期新增了被告，开庭时间将延后。”
在江苏，资源环境类案件实行“三审合一”，即刑事、民事、行政及非诉行政执行审查案件由行政庭设立的环保合议庭或专门的环保审判庭统一审理。
省市两级共同行使索赔权提高效率
根据 《生态环境损害赔偿制度改革方案》，赔偿权利人由省级政府扩大至市级政府，形成省市两级主体共同行使索赔权。对此，环保部解释称，增加赔偿权利人，有利于提高赔偿工作效率。
贺震表示，环境诉讼往往延续很久，在试点过程中，省级政府毕竟精力有限，如果参与太多环境诉讼，有可能影响其他工作的深入推进。
在南京林业大学生物与环境学院教授俞元春看来，赔偿权利人增加也是必要的。目前来看，环境损害追偿最容易操作的还是那些突发的、局部的、小范围的污染案件，而这些主要发生在市级层面。与此同时，市级政府之前在完善环境损害鉴定机构、配备专业人员等方面有了一定的基础，他们也有这样的能力承担起责任。此外，俞元春认为，评估赔偿最主要的依据是因果关系。
环境案件即便判决也只完成一半
俞元春认为，生态环境损害赔偿制度在执行中面临的最大困难可能是鉴定评估。“损害赔偿方面，长期累积的污染、涉及多家企业的污染，很难评估。有的乡镇企业可能早就不存在了。现在政府最多只是保留追偿的权利，但还是要自己买单。流域性的污染也难评估，下游出了问题，中游、上游没有污染吗？ 还有生态服务功能损失，比如受污染的空气对人的影响，这个更难评估，相关政策、标准、规范的制定不可能一蹴而就，还需要逐步探索。”他说。
在贺震看来，除此之外，修复及相关程序的开展也是极大的挑战。污染案件完成判决，整个案子实际上只走了一半，将破坏的环境修复至百姓认可，经得起时间检验，这才算完成，第二步的工作甚至比第一步还耗时、还复杂。
赔偿款谁来掌管？ 这笔款项动辄千万元，甚至上亿元，有能力管的不愿管，知难而退；想管的未必有能力。江苏的尝试是案件判决后开设临时账户，但绝非长久之计。还有，如何修复，修复到什么程度？ 专家可能有不同的意见，听谁的？ 稍有差池，便没法保证把赔偿金用在修复环境的刀刃上。就算修复方案达成一致，谁来监管这个大工程？
因此，如果第二步没走好，不仅企业会对赔偿款乃至生态环境损害赔偿制度产生微词，百姓也会有质疑。
那么，如何才能对生态环境损害赔偿制度的问题进行全面系统的规定？ 对此，贺震有一个建议：制定《环境损害赔偿法》，进一步完善环保法律体系，做好顶层设计，便于相关的司法运用。