陈兆丰

    先污染后治理在世界城市发展历程中具有普遍性，其中英国更为典型。上海工业发展较晚，但由于进程快、门类多、规模大，环境污染程度十分严重，治理任务相当艰巨。为此，英国的经验值得借鉴。

    英国环境治理的启示

    英国环境污染前后持续200多年，18世纪工业革命在推动英国经济迅速腾飞同时也给环境带来巨大破坏。

    一是空气质量日益恶化。在伦敦，烟与雾相互混杂，长年萦绕在城市上空。狄更斯的《雾都孤儿》出版于1838年，尽管这是译名，但仍可见伦敦被称为雾都的历史。1924年客居伦敦的老舍先生曾身临其境，他在作品中写道：“乌黑的、浑黄的、绛紫的，以至辛辣的、呛人的伦敦雾，风是驱雾的唯一。”时间来到1952年12月4日，一场空前灾难降临伦敦。雾都上空高压带滞留，激增的雾霾笼罩城市，由于浓雾在室内弥漫，伦敦歌剧院演出的歌剧《茶花女》也被迫中止。从12月5日到8日，伦敦的雾霾始终不散。因吸入有毒空气，4000余人死于非命。

    二是河流遭受严重污染。英国工业革命使棉纺织业成为最大行业，其对环境的污染也最严重。由于生产过程直接将污水排入河道，河流遭到严重污染。19世纪前后，英国工业地区普遍河水黝黑、发臭。本来清澈宜人的伦敦泰晤士河成了奇臭无比的污水沟，以致河边议会大厦窗上也挂起一条条浸过消毒药水的被单。1878年，“爱丽丝公主”号游船在河上沉没，死亡640人，许多人并非溺水死亡，而是因喝进污染的河水。

    三是城市环境不断恶化。工业革命后，城市人口大量集聚，由于缺乏管理，街道垃圾遍布，排水设施不畅，流淌的污水充斥着化学污染物的怪味，对人们健康造成严重威胁。肺结核、支气管炎、上呼吸道感染成为当时常见病和死亡主因。由于长期处在污染环境，大量人群体弱多病，无精打采，养成了对烈酒和麻醉剂的嗜好，在饱受疾病折磨的同时，心理创伤亦日益严重。

    19世纪中后期，英国社会对环境污染和疾病流行日益担忧，议会开始通过立法寻求解决途径。为解决水污染和城市用水问题，1847年英国议会通过《河道法令》，禁止污染任何作为公共水源的河流、水库、供水系统的管道及其他部分，并授权卫生管理机构对没有供水防污措施的机构切断供水。1875通过的《公共卫生法》，内容包括供水、排水、房屋、垃圾、食品卫生、疾病预防等行业的管理，从而建立起世界上第一个公共卫生体系。1876年又颁布了　《河流污染防治条例》，两年后通过《公共卫生条例》，至此基本建立起完整的水污染防治法律体系。

    在解决大气污染问题上，1863年议会通过第一个《碱业法》，要求制碱行业抑制95%的排放物，1906年再次颁布制碱法，对行业作了分类，进一步控制有毒有害气体排放，还通过了控制烟气污染的其他法律。由于1952年上述伦敦烟雾事件造成极大影响，1953年议会又通过更为全面和系统控制大气污染的《大气清洁法》。至此，大气污染治理的法律体系也已形成。

    在英国按照法律规定，环境污染违法成本很高。对环境污染可视危害程度处罚，不设最高限，同时违法者还要承担相应的刑事责任。对违法情节轻微的，可适用简易程序给予处罚，以提高效率。公众对环境保护不满意，或认为政府部门不作为，可以起诉环保部门。

    英国通过立法及上百年持之以恒的努力，使工业革命开始的环境污染得到有效治理。英国又恢复了过去的田园风光，污染最严重的泰晤士河如今已水净河清，绝迹100多年的大马哈鱼也重游故里，伦敦彻底摘掉“雾都”帽子，重现蓝天白云，成为环境治理的成功典型。

    对上海环保立法的建议

    上世纪80年代以来，上海不断加大对环境污染治理的力度，使环境质量得到明显改善，但由于环境污染日积月累，欠账较多，环境问题仍不容乐观，其中水环境污染更为突出，特别是郊区河道污染令人担忧，虽经多年整治，仍有三分之一河道为黑臭的五类水质。从空气质量看，一方面上海受输入性污染影响较大，另一方面上海自身污染排放也长期存在。“借东风”成为目前空气质量改善的重要因素。土壤污染治理更是任重道远，市中心以往化工、造纸等企业所在地土壤污染十分严重，郊区也有土壤污染重灾区。由于土壤修复周期很长，治理需要几十年乃至更长的时间。

    立法是环境保护的基本保障，英国的环保立法虽周期很长，但其特点是随着环境污染的逐步加重，不断加大力度且严格执法，同时注重对法律的完善和修改。近年来上海在环保领域的地方立法上不断加大力度，但相对于环境治理的艰巨任务，仍显得滞后。有的法规已时隔20多年，情况发生很大变化，有的与上位法已明显不符，有的处罚条款偏宽，不适合从严管理要求，还有一些领域存在立法的空白。立法滞后必然影响管理，英国曾有相当长时间，企业无序排放十分普遍，由于无法可依，政府存在不作为甚至放任现象，导致污染日益加重。议会立法后，企业成为环境保护主体，政府实施管理有了法律依据，由原来无奈和被动转为主动干预，先后成立中央卫生委员会、环保署，建立起统一的管理机构和监督机制。还在各地设立城镇卫生管理机构及卫生行政官，不仅管理公共卫生，还承担城市供水排污、环保及规划等职责。这些做法值得借鉴和参考。

    上海与英国情况不同，英国做法不能照抄照搬，地方立法空间也有限。但在立法的适用性、法律法规的权威性和执法的有效性等方面，英国的做法值得借鉴。在当前社会对环境保护日益重视，国家环保法律法规逐步健全背景下，作为改革开放前沿，上海的地方立法还应主动发挥作用。

    1、及时修法，保持法规的适用性。目前上海关于环境保护的地方性法规有10部，其中9部为国家上位法的实施性法规。当上位法修改后，其不作相应修改就难以继续适用。如《上海市实施　<中华人民共和国水法>　办法》为1992年制定，其依据是1988年出台的　《中华人民共和国水法》。2002年《中华人民共和国水法》　已作修改，新增规划管理、节约用水及水资源保护等内容，但上海的地方性法规至今未改。又如　《上海市河道管理条例》为1997年制定，期间上位法早已做过修改，这部法规现实中也已无法适用。此类情况在环保立法领域还有不少。为保持法规的适用性，当前应及时修改法规，以发挥好法规在环境保护中的引领作用。

    2、整合资源，增强立法的协调性。目前地方性法规的起草主要依靠政府部门。由于体制多变，管理界面模糊，立法资源呈分散状态。表现在立法层面，难免出现政出多门，相互脱节的状况。如在水环境保护上，环保和水务部门各成体系，水务部门主要从取水和排水过程对水资源的节约和利用进行管理，而环保部门则重点通过检测对各种水体的污染防治进行监管。两者在总体规划和实施操作上往往存在空缺，难以从源头实现法规的覆盖和全程监管。为此，要整合立法资源，加强部门间的协作和协调机制。同时进一步发挥人大在立法中的主导作用，广泛吸收民意民智，使立法与国家法律及客观实际相适应。

    3、填补空白，提升立法的系统性。环境保护是一个系统，其各个领域互相联系，相互影响。在自然界大气、水、土壤是一个循环体系，任何一方面污染，都会对其他方面带来影响。上海地域狭小、河网纵横、雨量充沛，各种因素对环境的相互影响更为明显。当前土壤、海洋、湿地等领域在立法上还存在不少空白。为此应抓紧土壤污染防治，海洋、湿地环境保护等方面的立法。另外，噪声、固体废弃物和辐射污染等也关系到民生和城市发展质量，其在地方立法上也存在空白。为此填补这些立法空白，不断提升立法的系统性十分重要。

    4、加大力度，保证立法的有效性。处罚力度不大，违法成本过低常常是现实中法律法规的软肋。其中有些是当时立法的处罚尺度偏低，有些当时处罚虽重，但时隔多年现已明显过轻，对违法行为很难起到震慑作用。如《上海市河道管理条例》规定，对擅自填堵河道的处以一万元以上五万元以下罚款。现实中一些房地产企业擅自填堵、占用河道屡有发生，用地面积扩增获取的巨大收益，相对五万元封顶的罚款显然微不足道，其必然导致违法现象愈演愈烈。为此应当按照“实行最严格管理”的要求，加大处罚力度，大幅度提高违法成本。

    当然，法律法规不可能解决环境保护的所有问题。立法也有个循序渐进的过程，不能超越阶段、违反规律，同时更重要的还有严格执法和从严管理。此外，还要善于运用市场配置资源的机制，体现资源的稀缺性，发挥好经济杠杆的作用。总之，只要全社会真正形成共识共同努力，坚持不懈实施环境治理，上海的明天一定能够与伦敦一样，实现天蓝、水清、地净的目标。

    (作者为上海市第十四届人大代表、市人大城建环保委原副主任委员)