■本报记者 祝越
组织政府部门和业内专家在同一时间平行起草政府版和专家版两份立法建议稿，之后由市人大常委会将两稿精华部分合二为一，形成统一的草案。回首2016年的上海地方立法工作，这样的立法创新举措还有不少。
这一年，立法创新迭出———上海市人大重点项目实行常委会副主任和市政府副市长共同牵头的“双组长制”，协同推进起草工作；在本市设立10个基层立法联系点，更好倾听群众意见。
这一年，立法内容纷呈———上海市人大召开的8次常委会会议中共审议20件法规草案，表决通过了其中15件。《道路交通管理条例》 《急救医疗服务条例》 ……这些法规都刻录着城市经济社会领域的改革烙印，彰显立法对经济社会发展的引领和推动作用。
在关键条款中体现引领性与科学性
过去一年，是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进供给侧结构性改革的攻坚之年。在市人大常委会法工委主任丁伟看来，地方立法领域经过30多年的变迁后，低垂的“果子”已经摘完，多年遗留下来的立法盲区大多触及深层矛盾和冲突，难以摆脱利益失衡、体制失灵、机制惰性的掣肘，往往修改一个条款之难，甚至超过制定一部新法。
有着“好人法”之称的 《急救医疗服务条例》 草案审议过程中，有关紧急现场救护中的免责条款一直是社会关注的焦点。纵观整个立法审议过程，丁伟说：“地方立法既要发挥鼓励和倡导普通市民参与紧急现场救护活动的引领性，又要遵循医学救护规律、立法活动规律，确保相关制度设计符合科学立法的要求。”
经过三次审议，市人大常委会组成人员不断凝聚共识，在广泛听取各方面意见、多次进行现场调研以及医学、法学专家学者充分论证的基础上，草案中的相关条款几经修改，较好地实现了立法引领性与科学性的统一。最终，条例明确规定市民“可以根据现场情况开展紧急救助，为急救提供便利”，鼓励和倡导市民参与紧急现场救护，并设置了鼓励社会组织通过
商业保险等形式支持和引导市民参与的条款。
在2016年立法项目的审议中，上海市人大常委会在发挥立法引领性的同时，也将重点放在立法的科学性上，以往不常用的专家论证日益成为常态化的立法工作环节，“科学立法的一系列举措确保了相关立法项目与经济规律、自然规律、社会发展规律以及立法活动规律并行不悖。”
让立法获得更大公约数
日前，中国社会科学院法学研究所发布 《中国地方人大立法指数报告》，对全国各省、自治区和直辖市人大常委会的立法工作进行指数评估。
评估报告显示，上海排名第一；在立法信息公开和立法参与方面，上海尤其得到多方认可。
在修改 《公共场所控烟条例》 时，上海市人大通过网络征集意见，共有2.6万多人参与立法；在 《社会信用条例》 前期调研中，市人大将立法听证放在浦东新区洋泾社区，并通过知识竞赛等多种方式听取各方意见；在 《道路交通管理条例》 审议过程中，市人大召开60多个座谈会，征集350多位人大代表意见，让立法获得更大的公约数。
市人大代表许丽萍是上海地方立法民主参与的见证人之一。过去一年，她以市人大代表以及行业专家的身份参与了不下10次的立法调研会。作为治理土壤污染方面的专家，她此前多次在书面建议中指出，当污染土壤的责任主体失去或者破产、无力承担修复费用时，人民政府应该依法承担“托底”责任。令她欣喜的是，市人大常委会以最严标准修订 《环境保护条例》 时，将她的这一建议予以法律固化，明确了土壤污染与修复的“终身制”，根据“谁污染，谁治理”的原则，由造成土壤污染的单位或个人承担，并且实行政府托底。
此外，许丽萍还在 《食品安全条例》 草案起草时提出增加科技快检手段、加强网络平台细化扶持方案以及对“街头美食”的备案考核。这些意见都已写入了条例草案修改稿，并将提请即将召开的人代会审议。
这些实践，让许丽萍觉得立法离自己并不遥远：“上海市人大积极发挥代表在立法中的主体作用，多次向本市三级人大代表征集立法项目建议，并在这一过程中健全了代表全程参与立法工作的机制。”
积极探索科学立法的新举措
检验一部地方性法规能否站得住、行得通、真管用，最为显性的标准，无疑是该法规的核心制度是否具有可执行性。为此，上海市人大常委会在过去一年相关立法项目的审议过程中，将法规可执行性等问题“摆上台面”。
《燃气管理条例》 修正草案拟调整本市中心城区的燃气管理体制，将燃气行业的日常管理和监督权下放给区级燃气管理部门。但在审议过程中，区级燃气管理部门执法力量薄弱的问题始终得不到解决，市人大常委会将“一审一表决”临时取消，与市政府相关部门反复沟通，确立了市级行政管理部门对本市燃气主干管道以及中心城区燃气管道安全运行实行统一监督管理，区级燃气管理部门实施本行政区域内燃气行业的日常管理和监督的燃气管理体制，这一制度在二审时得到一致同意，并最终表决通过。
今年是“十三五”规划实施的重要一年，也是本届上海市人大常委会履职的最后一年。在按计划完成阶段性、常规性立法工作的同时，上海市人大也注重地方立法的顶层设计与战略思考。
“人大主导的立法项目滚动推进机制、常委会上解读法规案的制度、立法项目‘预转正’工作流程的规范与完善等，都是目前市人大的工作亮点。”丁伟表示，下一步，上海市人大将坚持依法立法，积极探索科学立法，以修改“一条例两规定”为契机，把一批本市科学立法、民主立法的新举措固化下来。